社会稳定风险评估及其流程研究

经济发展和社会稳定是中国面临的两大问题。2012年党中央提出“建立健全重大决策的社会稳定风险评估机制”，但目前这项制度尚未完善及落实。本文研究了社会稳定风险评估的对象、内容和具体步骤，对于如何确定稳定风险控制点、稳定风险的识别、稳定风险的分析与排序等工作流程进行了分析研究。 

党的十八大报告提出“要建立健全重大决策的社会稳定风险评估机制”，要求各级党委、政府在与公众利益密切相关的重大决策、重要政策、重大改革措施、重大工程建设项目、与社会公共秩序相关的重大活动等重大事项在制定出台、审批前或者在组织实施过程中，对有可能对社会稳定造成不利的因素进行系统调查，在此基础上科学地预测、分析和评估风险，并制定风险应对策略和预案，以有效规避、预防、控制可能产生的社会稳定风险。但目前这项机制尚未有效建立，各地进度不一，尤其是对社会稳定风险评估内容及流程等重要问题在认识上、机制上尚未明确统一，实有进一步研究之必要。 

1、社会稳定风险评估的对象及内容 

经济发展和社会稳定是中国面临的两大问题。没有社会稳定，就不可能实现经济发展。社会稳定风险评估作为维护社会稳定的一种新的方式方法，最早于2005年在四川省遂宁市进行试点，对于重点建设工程项目进行社会稳定风险评估。2011年国务院制定《国有土地房屋征收与补偿条例》，明确规定“市县人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估”，以行政法规的形式第一次把社会稳定风险评估纳入制度性规定。随后，2011年颁布的《国民经济和社会发展十二五规划纲要》规定“建立重大工程项目建设和重大政策制定的社会稳定风险评估机制”。2012年1月中央办公厅下发《关于建立健全重大决策社会稳定风险评估机制的指导意见》（简称“指导意见”），对党政机关重大决策事项提出了强化社会稳定风险评估的要求。在党的十八大报告中，把“建立健全重大决策的社会稳定风险评估机制”作为一项重要政策要求进行了明确。社会稳定风险评估作为一项制度安排，其成长过程是自下而上，先基层和地方实践，最终由中央层面统一部署。 

从已出台的中央、国务院及一些地方党委、政府对社会稳定风险评估的制度性要求分析，社会稳定风险评估主要围绕重大决策、重大事项和重大工程可能存在的稳定风险开展。主要内容如下。 

合法性评估。在重大决策、重大事项和重大工程出台、立项和实施前，要对其内容、程序是否符合党和国家的方针政策、现行法律、行政法规、规章，是否符合（省、自治区、直辖市）地方性法规进行审查和评价。同时，不仅对实体内容是否合法进行评估，还要对决策和实施程序是否公开、公平、公正进行合法性评估，是社会稳定风险评估最基本和最主要的评估内容。实践证明，违法出台的决策、工程立项，最容易引发群众的强烈不满。 

合理性评估。按照科学发展观的要求，从地区平衡性、社会稳定性、发展持续性等方面，对于上述评估事项是否符合绝大多数群众的利益，是否兼顾地方经济发展和群众幸福的的现实利益与长远利益，是否充分考虑和照顾到各个相关利益主体的合理诉求进行评估。 

可行性评估。主要评估事项是否可行，时机是否成熟，实施方案是否科学、周密、完备、具有可操作性，以及本地方、本单位是否可以承受有关人、财、物等方面的要求，这些物质保障是否能够连续提供和稳定提供。可行性评估是项目实施前必须进行的评估项目。 

可控性评估。主要对上述决策等是否存在可能引发群众集体反对，是否有可能发生群体性事件，是否存在影响社会稳定的其他隐患和问题，是否研究、制定了相应应急处置预案和应对措施，是否能够及时、有效化解不稳定因素。
安全性评估。主要评估工程性质或者实施事项内容对所在区域、有关企事业单位、周围群众的生产、生活和其他利益的影响;直接利害关系人、周围群众及社会公众对该影响所持态度和可承受的能力、范围;发生群体性事件的可能性;是否有相应的维稳防范、应对和处置措施。 

2、社会稳定风险评估的核心：风险识别 

2.1风险识别的意义与作用 

评估风险的前提是识别出风险，首先要确定出“社会稳定风险控制点”。在社会稳定风险信息得以分析和管理之前、社会稳定风险事故发生之前，社会稳定风险应该被识别、并用一种能被理解的方式描述出来。 

识别社会稳定风险是进行有效社会稳定风险管理的基础，要求根据社会稳定风险管理的范围，通过设置确定社会稳定风险问题的基本尺度，系统查找隐患和薄弱环节，分析各种社会稳定风险来源和可能产生的后果，包括排查并确定各类社会稳定风险源、社会稳定风险点、危险源、事故隐患、薄弱环节、具体管理问题、重点防护目标等，对可能存在的风险进行识别和描述。 

社会稳定风险识别是一个有序的、系统的、全方位的过程，这样才能搜索出可能的、客观存在的社会稳定风险。只有对社会稳定风险进行合理的分类，才能够更加有效的管理社会稳定风险，同时确保对那些能够带来非常严重后果的社会稳定风险给予相应的控制。 

2.2社会稳定风险识别的内容 

通过社会稳定风险识别，主要解决以下问题。一是可能存在的社会稳定风险是什么？即可能发生什么（wha）？（列举社会稳定风险/可能出现的不利情况）。二是引发这些社会稳定风险的因素包括哪些？即为什么会发生（why）？（可能导致不利事件发生的原因、致灾因子、薄弱环节、管理问题等）。三是何时何处会发生（when，where）？四是主要受影响对象是什么（whom）？五是社会稳定风险可能导致怎样的后果？即会怎样发生（how）（可能造成的突发事件和次生、再生灾害，以及影响的对象和可能的影响方式等）。 

2.3社会稳定风险识别的程序 

社会稳定风险识别一般从产生社会稳定风险的原因着手，通过各种识别工具和识别方法去发现影响社会稳定的各種不确定性，在此基础上建立社会稳定风险的详细清单进行社会稳定风险分析。包括以下工作内容。 <!--endprint--> <!--startprint-->

第一，分析并列出所有可能出现的社会稳定风险，编制社会稳定风险清单。搜集社会稳定风险评估所需资料，在此基础上，将资料、数据统计出的社会稳定风险和分析出的潜在社会稳定风险进行归纳、汇总，并列出社会稳定风险清单。同时，针对某一类社会稳定风险，从不同层面、不同角度，分析、列举、细化社会稳定风险或可能发生的各种不利情况。 

第二，排查社会稳定风险控制点并按照社会稳定风险的特征进行描述。描述每一社会稳定风险的类型、发生部位（位置或地点）、发生时间、发生原因、影响因素，以及可能引发灾害的因素、危险源和危害后果，必要时还要作社会稳定风险区划。 

第三，在识别基础上确定风险控制点。风险控制点，是那些可能导致风险后果的因素或条件的来源。在实际工作中，风险控制点包括了风险源、风险点、危险源、事故隐患、薄弱环节、重点防护目标等引发风险的因素。在社会稳定风险管理实践中，得出“社会稳定风险”的等级结论能够帮助明确某一社会稳定风险的“可能性”大小与“后果”严重程度，但究竟应该从哪些关健点入手对社会稳定风险进行管理，并不能从社会稳定风险等级结论中得到答案。因此，需要对引发社会稳定风险的关键要素进行总结，从而找到具体社会稳定风险管理措施的实施点。 

在充分考虑利益相关方的需求、问题和关注点的基础上，确定需要开展社会稳定风险管理工作的社会稳定风险控制点。由于社会稳定风险管理工作的对象往往是多元的，因此需要通过确认社会稳定风险控制点，将各个部门所承担的工作进行明确划分。在分析社会稳定风险控制点引发的社会稳定风险的过程中，需要充分考虑中间的“触动因素”，其中有几个是需要重点考虑的，包括管理失效后没有对管理步骤进行充分的改善、工作环节失效后缺乏后继监测与跟踪等情形。 

社会稳定风险识别这一环节用以识别和认定需要受管理的社会稳定风险。如果社会稳定风险在这一步骤中没有被认定为是潜在的危险，那么就不会进入下一环节的深入分析过程。因此，使用科学、系统的分析手段进行全面识别非常关键，无论一项社会稳定风险是否在组织的控制之内，社会稳定风险识别这一过程都要尽可能涵盖所有的范围。 

3、社会稳定风险评估的程序：风险分析 

社会稳定风险分析是在社会稳定风险识别的基础上，对于风险引发危害的可能性进行分析，为社会稳定风险评价提供数据，从而进一步评价社会稳定风险是否需要处理以及用什么样的途径和方法处理。社会稳定风险分析，既要综合考虑导致社会稳定风险的各种因素和社会稳定风险源的特点、受影响方的风险承受能力等，对可能影响社会稳定的后果和可能性因素进行识别，同时还要研究分析已有的社会稳定风险控制主体的控制能力、控制措施的可行性和有效性，以科学地确定社会稳定风险发生的可能性和造成负面影响的严重程度。 

3.1社会稳定风险分析的内容 

社会稳定风险分析涉及社会稳定风险事件发生的可能性和后果严重性两个基本要素。也就是说，社会稳定风险分析的主要内容，主要是对社会稳定风险事件的可能性及相关概率进行估计，针对不同程序确定不同的影响稳定风险等级。一个事件可能产生多个后果，也可能影响多重目标，从而产生风险的叠加。 

社会稳定风险的可能性和后果受三个因素决定。一是社会稳定风险源（或不利事件）本身的可能性和危害程度;二是社会稳定风险所作用对象（客体）的承受能力（脆弱性）;三是控制和应对事件的能力。因此，对社会稳定风险承受能力与控制能力的分析，是评估社会稳定风险可能性和后果级别的前提。 

进行社会稳定风险分析，既要进行定性分析，也要进行定量分析，对于复杂的事项评估，还往往要根据组织决策需要，进行定性的、半定量的、定量的或以上方法组合的综合性评估。 

3.2社会稳定风险分析的步骤 

第一，进行社会稳定风险可能性分析。可能性分析，主要是对社会稳定风险的固有属性、受影响对象风险承受能力、风险管理者的控制能力和水平等要素进行分析，目的是确定社会稳定风险事件发生的可能性。
影响社会稳定风险的因素很多，可能性分析，一方面会受到社会稳定风险本身特的影响（如不同影响社会稳定事件的发生概率不同），另一方面与社会稳定风险承受能力成反比（例如管理对象的社会地位、文化层次和法律知识水平越高，社会稳定风险可能性越小），与社会稳定风险控制能力成反比（如城市管理水平越高、防范措施越完善，社会稳定风险可能性越小）。在社会稳定风险可能性评估中应综合考虑这些因素。 

第二，分析稳定风险可能造成的损失与影响后果。分析社会稳定风险可能造成的损失与不良影响，是社会稳定风险评估的核心内容，也是一个重要环节。科学地界定社会稳定风险后果等级，对于提出适合的应对措施，制订应对预案，具有基础性作用。分析工作能够做到全面、客观和准确，也直接会对社会稳定风险等级判断是否准确产生直接影响。 

社会稳定风险后果可分为主观影响和客观负面影响。主观影响包括政治影响、社会影响、新闻媒体关注程度、热度等。客观负面影响包括发生影响稳定事件所造成的人员伤亡、经济损失等;社会稳定风险后果与社会稳定风险承受能力成反比，与社会稳定风险控制能力成反比。 

第三，进行社会稳定风险后果进行模拟分析。假设影响社会稳定的事件、情况已经出现，对后果进行模拟分析并确定社会稳定风险影响的性质、类型、代价等是十分必要的，其中重要的工作是确定所需要分析后果的类型。后果分析，性质上属于概率分析，主要是分析发生影响社会稳定事件的概率大小。影响社会稳定的风险很多，因此，对社会稳定的影响状态也是难以定型化的，可能是轻微后果高概率、严重后果低概率，或者是介于高概率和低概率之间的某种中间概率。 

在通常情况下，要重点关注具有潜在严重后果的风险，因为这类风险往往不容易直接察觉，一旦发生往往是爆发性的，破坏性比较大。在其他情况下，对于造成严重后果和轻微后果的可能性都要一并分析，努力做到分析全面和客观。当然，对于可能发生的严重问题、大的风险要特别重视，及时提出应对方案并采取必要手段降低风险。但是也不能忽视小问题、小风险，对于分析认为可能只是轻微后果，也要慎之又慎，千万不能低估轻微问题、小风险深化为严重问题、大风险的可能性。同时，也不能忽视轻微问题如果被网络化，扩大为严重问题的可能性。 

3.3进行风险排序，为风险排除预案作基础 

通过社会稳定风险识别，社会稳定风险管理组织一般可以采取以下行为对策。第一，针对近在咫尺、迫在眉睫的风险，要立刻采取应对行动方案与措施、手段。第二，目前还只是一种潜在的轻微风险，不必要及时采取行动，需要进一步分析进行风险识别才采取行动。第三，社会稳定风险不存在或者已经化解、消失，社会稳定风险管理及风险评估控制工作就此结束。 

综合考虑社会稳定风险等级和可控性类别，对社会稳定风险进行综合排序，确定社会稳定风险处置优先等级，即根据风险级别极高、高、中、低，确定风险的可控程度为不可控、可降低、可消除。针对不同社会稳定风险（或事件）的特点和等级，对引发社会稳定风险的各类社会稳定风险控制点进行综合分析，并确定其关键程度。根据社会稳定风险控制点的具体特性及其存在（或引发）社会稳定风险的严重程度等，原则上从高到低可将社会稳定风险控制点分为特級、一级、二级、三级。根据社会稳定风险控制点的关键度，部署相应措施，达到实施有效的社会稳定风险控制目的与效果。