基层网格化管理的有限理性困境及优化路径

网格化管理是基层社会治理的最末端，也是国家治理体系与治理能力现代化的重要环节。网格员是网格化管理的关键行动者，对网格公共事务管理具有相应的自由裁量权，影响网格公共事务的服务质量与服务标准。本文以网格员为分析对象，运用案例研究方法，探究基层网格化管理中存在的有限理性现象，并试图从网格职能、网格资源及能力建设等方面提出优化路径。

一、基层网格化管理透视：实践创新与理论发展

网格化管理作为我国基层治理改革和创新的产物，自2003年在北京市東城区首创以来，各地持续实践并不断创新。网格化管理成为基层治理的重要支撑力量，基层网格的覆盖率不断提升，“网格+党建”“网格+警格”“网格+安全生产”等基层创新实践不断涌现，在矛盾纠纷化解、基层公共服务供给方面发挥了重要作用。

网格化管理的丰富实践促进了相关理论研究。理论界普遍对网格化管理评价较高。由于网格化治理是将各个条块部门统合起来，实现了城市治理体制在社区的重构，网格化在常态治理与应急态治理层面作用显著，尤其是网格化在疫情防控中扎实的基础性和超强的覆盖性优势。网格化汇聚多种资源和力量、兼顾常态与非常态情景的“集成式网格”，必然成为以美好生活为目的的共同体的一种重要实现形态 。值得关注的是，网格化管理在取得一系列成绩的同时，所面临的“行政化” 、“责任无穷大，权力无限小”、“信息技术断裂”等一系列问题也开始显现。一个解释路径是，在治理任务过大、治理目标负荷过重的情境下，网格员承担了过多的工作内容和工作职能，容易导致城市基层网格化管理陷入空转状态。因此，如何解决基层网格化管理的有限理性现象，激发网格员的积极性，对于提升网格化管理效率，提升基层公共服务供给质量具有重要的理论意义和实践价值。

二、基层网格化管理的有限理性困境：实证调研

作为城市基层治理的重要组成部分，网格化管理具有联系群众、了解群众、服务群众的天然优势。网格以行政力量作为依托，网格化管理是政府行政力量在基层的延伸，也是促进资源、信息等在基层治理中下沉的重要手段，能够推动国家治理向纵深发展。自2014年A区网格化管理建设肇始，本研究团队即进入案例观察场地进行研究，在长期的追踪研究中发现，A区网格化管理成效不断彰显，但也存在职责权限不明、公共服务吸纳过多、承担过多治理责任等问题。

（一）工作内容的广泛性和工作职能的模糊性

在实地调研过程中，研究人员先行阅读了《A区网格员工作手册》，并对相关网格员进行访谈，调研结果发现，基层网格员涉及的工作内容包含多个部分：基础信息采集、社情民意收集、协助安全隐患排查整治、协助矛盾纠纷排查化解、协助政策法规宣传、参与做好社会心理服务、疏导和危机干预、协助做好重点群体管控帮扶、参与系列平安创建活动以及落实街道党工委、办事处或上级网格化服务管理中心（综治中心）交办的其他事项。上述基层管理事项涉及多个领域以及补充事项，事实上，部分属于社区工作者的工作也多由网格员处理。此外，网格员的职能范围也较为模糊，职责内容没有明确的边界线。网格员的职责主要是发现事件和问题，而不是解决问题的第一人，在涉及基层矛盾问题时，更多只是协助的作用。同时，上级对网格员的要求往往是“能解决的尽量解决”，但对于具体的事项范围和解决程度要求并不清晰。基层网格员接受街道和所在社区的双重管理，必然会有目标冲突的时候，这是网格员工作职能模糊性产生的主要原因。

（二）信息以及资源的有限性

为了顺应大数据时代的发展以及实现智慧社区与网格化管理的联动，A区政府部门通过平安建设APP平台或者综治办的系统，将所有的信息、资源、人员、部门进行整合，鼓励居民将疑难问题上传至系统，由社区派遣网格员进行对接处理。这种“一网打尽”的设计具有一定的创新性，但在实际操作过程中，这一做法由于部门间信息共享的中断以及资源的有限性而陷入停滞状态。首先，平安APP的运行缺乏明确管理机制与管理流程，且系统运行环境存在故障及安全隐患，导致平安APP的大部分功能都没有获得有效应用。目前，此应用常用的功能涉及疫情常态化防控工作及网格员日常打卡，系统使用率比较低。其次，部门间数据信息孤岛尚未打通，需要网格员每次重新登录APP，进行信息的录入和登记，降低了部门之间联动和职能交汇的效率。另外，由于网格员工作时间与任务分配不匹配，网格员在接收上级工作指令的同时，还要及时回应来自群众的需求，在既定的时间约束下，相关任务显然无法同步进行，网格员只能选择优先任务。时间资源的有限性成为引发基层网格员有限理性困境的重要原因。

（三）任务与能力的有限性

网格员作为城市治理的基础环节，承担着多方面的基层治理任务，涵盖信息采集、治安巡防、矛盾纠纷、安全隐患、城市管理、入户走访、政策宣传、工作纪律等多个内容。随着城镇化率提高，城市治理复杂性增加，更需要高素质、高质量、高水平、结构合理、具有主观能动性的网格化队伍。但是，在实际运行过程中，部分网格员缺乏服务意识，没有主动发现问题，解决问题的能动性。另外，近几年，网格化人才队伍的知识结构、年龄结构等有了很大的改善，但仍然存在年龄偏大的弊端，专业素质和专业能力还有待提高，特别是在涉及现代化信息技术的使用上，很多人无法达到期望的水平，从而间接影响了基层治理目标的实现。

（四）工作协同的有限理性

基层网格员面对的目标群体通常是社区居民，其配合度的高低将直接影响网格员工作的正常开展以及效率。实地调研结果发现，由于宣传不到位、网格员下沉频率不高以及目标群体的差异性等多方面的原因，导致居民配合度与网格员工作任务的开展之间存在张力。以网格员开展的信息录入工作为例，网格员需要根据上级的工作安排，进行入户走访，以录取居民信息。但是，由于宣传和推广不到位，居民未提前知晓这项工作开展的大致时间与具体方式，造成了网格员和居民之间的信息不对称，致使部分网格员在上门进行信息录入时，无法获得居民对信息录入工作的认可，即便提供证件等相关佐证文件，仍然无法获得部分居民的信任，影响了网格员的工作积极性。从某种意义上看，部门间协作程度不够是引发有限理性的重要原因。

三、优化基层网格化管理的有限理性

（一）构建“权责相应”的责任机制

为弥补科层制惯性带来的责任过度下沉问题，政府需要厘清网格员的行政职能以及工作内容范围，划定明确的权力边界，尽可能地将基层网格员从“有限资源”与“无限责任”的泥淖中解脱出来，减轻“网格泛化”现象，从而提升社区网格化管理的治理效能。

首先，要完善街道社区工作事项准入机制，理顺各级职能部门、街道、社区的职能边界，健全街道社区职责任务清单、协办工作清单，严格上级部门交办街道社区事务的审批程序，防止因街道社区承担过多原本不应承接的工作内容，从而间接给基层网格员带来较大工作任务及责任。其次，确需街道社区协助或委托街道社区办理的事项，由相关职能部门严格审核把关，并按照权责相应的原则，提供相应的信息、资源、资金、技术以及工作条件支持。另外，要完善网格员的考核评价制度，推动考评制度完善和考评指标“瘦身”，切实减轻基层负担，同时要优化网格员的奖励制度和问责制度，制定完善的激励机制，推行合理的奖惩规定。

（二）切实推动资源下沉

为了解决目前基层网格化管理中权责不匹配的问题，需要构建权责相应的责任机制。根据基层网格的实际工作需要，配置适当资源，为基层网格员减负，还要切实推动资源下移，使资源、信息、基础设施等的下沉速度或规模能够承担相应的治理责任。

首先，要完善相关基础设施，平安APP以及综治办系统是支撑A区未来网格化治理与智慧社区搭建的重要平台，为了助力全面提高社会治理效能，推进基层治理体系和治理能力现代化，需要明确要求，细化优化措施，推动信息技术平台的健全和完善。其次，推动部门联动，实现信息资源共享，例如在城市社区安全等方面，整合公安部门牵头建设的视频监控以及联网的社会视频资源，联动公安、城管、交通等部门资源，通过相关交换平台，按需推送至相对应的网格员。另外，不断改善和提高社区网格化管理队伍的工作条件、薪酬水平、晋升渠道，切实解决网格员队伍“招得来、心不安、留不住”等问题，夯实基层社区治理基础。

（三）加强网格化人才队伍建设

其一，加强专职网格员队伍建设，健全和完善社区专职工作者和专职网格员的准入条件、工作要求、绩效考核和薪酬待遇，壮大以社区专职工作者和专职网格员为主体的社会工作专业人才队伍，不断优化网格员队伍的知识结构和年龄结构，注意引进专业素质过硬的青年人才。其二，完善相应的薪资考核体系，提高网格员队伍的相关待遇，减少人员的流动性，提升责任感、归属感和荣誉感。其三，可以借助培训等手段，加强对网格员的思想建设和能力拓展，努力培养一批能够主动关心群众、贴近群众，具有服务意识的干部队伍，切实将掌握的自由裁量权用到能够提升社会治理水平、维护社会稳定的每一个实处上。

（四）加强宣传教育，提高走访频率

优化网格员的自由裁量权，给予网格员更多的空间和路径去促进政策目标的实现。

首先，对于政府部门而言，除了要注重对网格员队伍的管理之外，还要加强对社区居民的宣传教育，要统筹资源，充分利用大数据和互联网发展趋势，利用线上和线下“多网合一”的优势，加强对居民进行有关网格员工作任务、工作性质、工作职责的宣传普及，从而为网格员日常工作的开展牵线搭桥，拓宽渠道。其次，对于网格员而言，要明确自身定位，提高自身综合素质，密切联系群眾，提高和规范网格员下沉到社区以及上门走访的频率，坚持与老百姓打成一片，切实提高网格员运用自由裁量权的质量和水平。

（五）健全社区社会组织参与网格化管理机制

《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》提出，要积极引导社会力量参与基层治理，培育城乡社区社会组织。首先，在基层治理任务日益复杂的情境下，亟待增加新的“治理力量”，培育城乡社区社会组织;其次，引导社区社会组织主动参与社区公共事务，搭建社区社会组织合作平台，将其纳入网格，协助网格员管理网格公共事务，部分解决网格员存在的“时间-任务”约束问题，促使网格员聚焦主业，集中注意力，关注网格核心任务，提升网格员治理网格事务的积极性。

随着城镇化规模和速度的加快，城市治理的难度和负荷不断扩大，结合现代信息技术和互联网技术，并依托网格化管理模式，成为延长基层治理链条的重要手段。网格化治理作为城市治理的基础，具有联系群众、了解群众、服务群众的天然优势，是政府行政力量在基层的延伸，也是促进资源、信息等在基层治理中下沉的重要手段。促进基层网格员进一步发挥积极性，克服有限理性产生的各种障碍，激活基层治理的生机与活力，推动网格化管理的创新升级，是提升基层治理体系与治理能力的重要抓手。