以地方立法推动市域社会治理现代化

地方立法可以充实市域社会治理体系，提升市域社会治理能力，对市域社会治理现代化具有促进作用。市域社会治理现代化对地方立法亦有推动作用，对地方立法的理念、地方立法的数量和质量都提出了更高的要求。地方立法与市域社会治理现代化关系紧密，一定程度上构成互相促进关系。应该基于地方立法与市域社会治理现代化之间的关系，构建二者的良性互动体系。

党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》提出了“加快推进市域社会治理现代化”的行动目标。地方立法可以推动和促进市域社会治理现代化，市域社会治理现代化也会提升地方立法，应该寻求建立一种地方立法与市域社会治理现代化良性互动的局面，让地方立法与市域社会治理现代化交替影响。

一、地方立法对市域社会治理现代化的作用

（一）地方立法促进市域社会治理体系现代化

市域社会治理在治理手段上的综合性决定了市域社会治理体系的复杂性。市域社会治理现代化，需要一整套现代化的治理体系。“由传统模式向现代化迈进的过程中，社会治理系统的更新是市域社会治理的运行保障，是市域社会治理体系和治理能力走向现代化的核心。这需要重塑多元协同的社会治理新格局，搭建顶层设计能够有效带动具体实施的治理结构，完善目标层、制度层、路径层、监测层的具体内容，形成多向度的市域社会治理战略系统。”一方面，这种现代化的市域社会治理体系中，法治治理体系是其中重要的组成部分;另一方面，这种现代化的市域社会治理体系中的非法治治理体系（如政治治理体系、道德治理体系、科技治理体系等）很大程度上也需要借助现代化的法治尤其是现代化的地方法治才能搭建。“在全面深化改革的背景下，面对复杂多元的问题，市域社会治理的行动者应该利用好一个关键资源，即地方立法权，也就是根据地方发展需要，针对实际情况，通过及时改变规则调整社会政策。”作为现代化的地方法治标志的地方立法，正是搭建现代化的市域治理体系的主要手段和最基本的工具。

（二）地方立法提升市域社会治理能力现代化

地方立法不仅可以促进市域社会治理体系的现代化，也可以推动市域社会治理能力的提升。特定地方的市域社会治理的基本目的，是为了解决本地社会治理中的具体问题，构建具有本地特色社会公共服务体系。“市域社会治理是以实现城乡居民共同的美好生活为目标，在市域范围内统筹城市与乡村的多元主体，在兼顾城市与乡村特点的基础上，完善公共服務，化解社会矛盾，促进社会公平，建立城乡联动、城乡互动、城乡驱动的和谐有序、持续发展的基层社会治理格局的过程。”因此，市域社会治理中除了需要一些基本的、通行的治理手段之外，更需要一些针对本地市域社会治理特点的独特的手段。而这种针对本地市域社会治理特点的独特的手段，只能通过基于本地实际、更具有面向特定地方的针对性、法律规范更具体更具有可操作性的高质量地方立法获得。“由地方人大结合本地实际，制定先行性法规，发挥先行一步的作用，从而不仅为本地的改革开放和现代化建设提供法制保障，也为国家的立法积累可复制可推广的经验。”地方人大可以针对本地市域社会治理的具体状况，进行有地方特色的创制性立法，填补法律、行政法规在这些方面的空白，为特定地方的市域社会治理提供具有可操作性的具体规范，为地方的市域社会治理提供全新的治理手段。

二、市域社会治理现代化对地方立法的推动作用

与地方立法对市域社会治理现代化发挥作用相应，市域社会治理现代化也会对地方立法产生影响。

（一）市域社会治理现代化会对地方立法数量有更高的要求

市域社会治理的特点在于其特别强调对市域范围内所有社会治理问题的深度解决，对市域范围内所有层面矛盾和问题的全方位关注与治理。市域社会治理本身被定位为国家治理中的重要一环，在整个国家治理体系中具有承上启下的作用。市域社会治理强调对市域范围内所有问题与矛盾的关注与解决，都是基于国家治理的宏观视角，强调问题和矛盾的解决深度。“相对于城市社会治理，市域社会治理具有明显的社会功能的枢纽性、治理问题的全域性和治理面向的整体性特点，它更强调在国家治理体系中的枢纽性功能的发挥，更强调以地级市为范围对全域性问题的关注。”而地方立法是市域社会治理体系的重要来源之一，对市域社会治理能力的提升发挥着重要作用。因此，要达成对市域范围内所有问题与矛盾的深度解决，自然会需要更多的地方立法，对地方立法的数量的增加表现出强烈的需求。

（二）市域社会治理现代化会对地方立法质量有更高的要求

随着市域社会治理现代化的进展，对地方立法的理念、地方立法的前瞻性与创制性、地方立法规范的可操作性、地方立法的民主性等方面，都会提出更高的要求。首先，在地方立法的理念上，要求地方立法进一步坚持“以人为本”、“以人民为中心”的理念。“理念建设是市域社会治理的关键，它决定着市域社会治理现代化的方向。”以习近平同志为核心的党中央在坚持“以人为本”理念的基础上提出了“以人民为主体”的理念，并进一步提出“以人民为中心”的社会治理理念。作为社会治理组成部分的市域社会治理，自然应该遵守“以人民为中心”的理念。市域社会治理贯彻“以人民为中心”的理念，自然要求为市域社会治理提供支撑的地方立法同样贯彻“以人民为中心”的理念。其次，市域社会治理现代化的发展，对地方立法的前瞻性与创造性会有更加明确的要求。比如，要求地方立法在立法项目的筛选上更有针对性，更能紧跟市域社会治理现代化的发展实际。再比如，要求地方立法呼应市域社会治理的创新，进行更多的创制性立法，而不是更多的执行性立法。“全面推进依法治国，必然要求鼓励、培育并大力支持地方法治创新，通过‘先行先试探索和创新中国特色社会主义法治发展模式。”最后，市域社会治理现代化的发展，对地方立法的民主性也有新的要求。立法的民主性本是地方立法自身内在的要求。市域社会治理强调将协商民主纳入社会治理全过程。“把‘民主协商纳入社会治理体系，是社会治理经验上升为社会治理制度的生动体现。在全国各地各级的社会治理实践中，民主协商历来是重要的治理方式。”

作者：娄秉文 曾怡雯